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「特首民望新解」、「問責官員如何向民意問責?」返回

 
2014年3月5日 文章發放

因應部份社會人士對香港大學民意研究計劃之部份調查方法提出意見,民研計劃總監鍾庭耀特意把其在11年前撰寫的兩篇文章重新發表,並把與時下討論相關的要點以粗體標示

 

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特首民望新解 (鍾庭耀於2003612日發表)

 

香港大學民意研究計劃的最新調查發現,特首董建華的評分為45.7分,剛剛脫離45分的危機線。筆者曾經撰文指出,50分可以視為民望的危險界線,而45分則可視作信任危機的界線。至於信任危機與管治危機的關係,筆者日後會詳細論述。筆者今日集中討論0至100評分的意義,及其與一般民望指標的關係

 

筆者在12年前引入0至100的評分標準,是經過一番考究和深思。該等基準,在民主社會時有用之,但不算普遍。西方社會慣用百分率顯示政治領袖的「認許率」或「支持率」,提問方法大抵可以分成兩大類:

  1. 你是否認許某某處理其崗位(如總統、首相等)的工作?
  2. 如果明天進行選舉,你會否投票支持某某?

一般而論,答案只分正反兩面,再加「不知道」。所謂「正反兩面」,可能是採用二分或四等法。二分法的答案可以是「認許」、「不認許」;「滿意」、「不滿意」;「是」、「否」;「會」、「不會」等;而四等法的答案可以有「很滿意」、「頗滿意」、「頗不滿」、「很不滿」;「肯定會」、「可能會」;「可能不會」、「肯定不會」等。

 

西方社會涉及0至100評分調查的對象,大多數不是選舉出來的政治人物,或者只是醞釀參選的人物。提問者通常會要求被訪者想像一個攝氏溫度計,0度表示冰冷,100度表示沸騰,50度表示不冷不熱,然後要求被訪者打分形容其對某人的感覺。顯而易見,這種方法毋須被訪者想像任何選舉處境,或與其他人物比較。

 

不過,這種提問方式得出來的數字,往往不能直接轉化成為選民基礎的強弱,對預測選舉結果的作用不大。民主社會習慣以選票較高下,選舉期間如是,民意角力也如是。因此,西方社會的民意指標主要採用二分法來量度領導人的「假想得票率」,或「工作表現認可率」,類溫度計的數字則屬次要。西方社會稱民意調查為「opinion poll」,就蘊藏了民意公決的概念。

 

香港的民主進程只屬初階,除了從地區直選出來的立法議員外,用「假設得票」的問題來量度民望,對被訪者而言,似乎沒有太大意義。因此,筆者在12年前便採納了0至100分的標準,作為主流測試方法。不過,時至今日,「問責」觀念高唱入雲,巿民的民主訴求逐漸熾熱,民望指標亦要相應調整。更何況,部份官員已學會偷換概念,把40多分的支持度評分說成是獲得四成多的支持比率,還說這樣的民望可以媲美世界各國。這些言論,或許能淡化巿民的不滿,但是本身有違科學精神,對民意不公,對社會無益。

 

作為民意研究者,筆者其實已經長期測試多項適合本地民情的民意指標,一則探求各種指標的相互關係,二則希望配合民情發展的需要。就以特首的民望調查而論,除了0至100分的支持度評分外,筆者還採用了下列三項提問:

  1. 整體而言,你對董建華既施政方針滿唔滿意?(五等量尺)
  2. 你認為董建華做特首工作做得好唔好?(五等量尺)
  3. 假設明天選舉特首,而你又有權投票,你會唔會選董建華做特首?(二分量尺)

 

提問(2)其實是「認許率」的本地版,但我們棄用二分或四等量尺,採用了包括「一半半」的五等分法,避免把巿民的意見人為極化。在這方面,我們曾經測試過不同的量尺、提問和追問方法,包括「你認許定唔認許董建華處理特首工作的方法」。最後,我們審定上述提問方法最為可取,但就不能夠把本地數字與外國的「認許率」直接比較。

 

倘若需要直接比較,提問(3)就是一道橋樑。縱使巿民沒有選舉特首的權利,亦未必明白作出該等「抉擇」時需要注意的事項,但該等提問方法能與世界接軌,相信日後亦會變成主流方法之一。因此,我們決定不斷重疊及交替使用不同指標,增加數據的分析能力。

 

綜合我們的研究結果,0至100分的支持度評分,雖然平均值的波幅不大,一般都在45至65分之間;但由於數值的偏差較小,數字的分佈正常,又可應用多種統計運算,只要應用得宜,效用仍是最好。

 

至於本地版的「施政方針滿意率」和「工作表現認許率」,統計數字顯淺易明,用五等量尺得出的比率通常會低於西方通用的數字,雖然比較中肯,但容易「矮化」政府或領袖的民望。

 

要使用國際通行的數字,最好還是引用「假想投票」的「得票率」。重疊測試顯示,55分的支持度大約等如45%的「得票率」,50分的支持度則可化成大約30%的「得票率」,45分大概會轉化為20%,而40分大概會化成10%至15%左右(參閱附圖及附表)。由筆者主持的《港大民意網站》,即日已把2002年起適用於特首董建華的有關數據全部列出,方便各界人士參考及驗證。

 

究竟怎樣的民望水平才會導致「管治危機」,筆者日後會詳細討論。1990年底,英國的戴卓爾夫人在「認許率」跌至25%後,退出保守黨領袖的競選,並辭去自1979年起出任的首相職務。1997年初,馬卓安又在「認許率」持續在30%的水平浮沉後輸掉首相職位,由貝理雅接任。至於前任美國總統克林頓,八年任期內的最低「認許率」亦有37%。

 

筆者羅列這些數字,是希望香港社會在危機過後能夠與時並進。至少,傳媒及政府官員在引用民意數字的時候,能夠更加客觀公正,是其是,非其非。


數表:四項特首民望指標的比較*

調查月份

0至100支持度評分

假想投票得票率

工作表現認許率

施政方針滿意率

2/2002

55.2

45%

27%

23%

7/2002

51.0

30%

21%

14%

9/2002

48.1

26%

-

13%

6/2003

45.7

21%

16%

-

2/2003

45.5

-

14%

12%

3/2003

43.6

19%

-

8%

4/2003

40.4

-

12%

8%

* 有關數字只作粗略比較,詳細數據參閱《民意網站》。

 

圖表:四項特首民望指標在年半以來的走勢


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問責官員如何向民意問責?(鍾庭耀於2003617日發表)

 

特首董建華在去年6月24日公佈問責高官的名單,距今整整一年。一個翻天覆地的「問責制度」,理應在實踐時便清楚列明「問責」的概念、任免的準則、民意的基礎,和制訂一套合適的罷免機制。實際情況,是特區領導班子和整個社會都花了不少時間互相磨合和適應這個制度。有論者更加認為,官員失去公眾的政治信任而仕途受阻,已是最大的懲罰。言下之意,是根本毋無須一套罷免機制。

 

在公佈問責官員名單當日,有記者問特首:「可否給我們一個清楚的標準,告訴我們一個問責官員怎樣才叫做得好,怎樣是做得不好?在甚麼情況下,才要向市民負責、下台?」

 

董建華這樣回答:「我想很快市民自己會有結論的,甚麼事情叫做得好,甚麼事情叫做得不好…如果你在這裏問我『如果出錯的時候,問責局長最後怎樣負擔責任?』我想強調一下,在這方面我不會作一個決定來博取掌聲,但我可以強調,如果有大的出錯,尤其是品格方面的出錯,我一定會採取行動。」

 

董建華在去年7月1日的就職演辭中說:「本屆政府實行主要官員問責制,一定要做到職責分明,政令暢通,提高施政效率;一定要改變施政作風,全面掌握和吸納民情民意,確保社會各界能夠充分參與決策的過程,使到政府的政策能夠真正急市民所急,想市民所想。」董建華接著說會加強收集和研究民情民意的工作。

 

按筆者的觀察,特首實行高官問責制時,本意可能是希望加強民意對政府的監察,但由於時間匆匆,還未想出一套機制來,便發生了「仙股」、「買車」和「沙士」等事件,一年轉瞬即逝。

 

究竟問責官員可以如何向民意問責?筆者認為,公開的、能夠與世界接軌的民意數據,是一個值得參考的標準。至於應該用甚麼量尺去量度民望,筆者日前在討論特首民望的文章時,已對0至100分的方法,與「認許率」、「支持率」、「得票率」等概念作出比較。本文要討論的,是有關尺度能否應用到問責官員身上。

 

特首並非由民選產生,但要比較各地領袖的民望,總要有個標準。況且,基本法明言,特首的產生辦法最終要達至「由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標」。因此,以「假想投票」來作為特首民望指標之一,只是與時並進。不過,量度問責官員的民望可能屬於另一回事。

 

首先,基本法沒有提及「問責官員」,更遑論他們的民意基礎。其次,根據特首的理解,14個問責官員全部由他直接委任,制度上平排向他負責。「向民意問責」,其實只是指整個制度及個別官員的民意認受性,沒有法律基準。若以「假設明天選舉會否投票支持某某」來量度問責官員的民望,涉及選舉處境,對量度官員的民望可能意義不大。

 

因此,筆者在問責制實行之日起,便選用了三種方式,重疊及交替測試各個問責官員的民望。在一年將至的時候,全面公開結果。三項提問分別是

  1. 請你用0-100分評價你對某某的支持程度,0分代表絕對唔支持,100分代表絕對支持,50分代表一半半,你會俾幾多分某某?
  2. 你認為某某做〔其崗位的〕工作做得好唔好?(五等量尺)
  3. 假設明天你有權投票決定續任或者罷免某某,你會投續任、罷免、定棄權票?

 

筆者日前的文章經已指出,西方比較少用0至100的評分方法,因為不能直接把評分轉化成為選民基礎的強弱。西方社會稱民意調查為「opinion poll」,是蘊藏了民意公決的概念;以民意調查解釋社會現象,屬於次要。三項提問中,以第三項最接近表決概念。

 

由此出發,問責官員雖然不是由民選產生,但如果委任者在任免時需要參考民意,最直接的數據就是巿民「假設表決」的結果。當然,任何處境性質的提問都會涉及很多假設,與實際的表決結果未必一樣。更加重要的,是表決制度必須列明「勝負」或「正反」的裁決機制,而民意數字則只能視作輿論之一。舉例說,公民表決的結果可能界為簡單多數勝出,亦可須要過半數所有登記選民贊成才算通過。不少憲章及會章,都會界定三分二多數贊成才能罷免領袖。

 

明白這些限制之後,我們大概可以用「假設表決」得出的數字,概念上把官員分成三等六級。一等是「續任率」過半,一等是「罷免率」過半,最後一等是兩者不過半。至於六級,則是從三個等別中再以正負方向,及67%(即三分二多數)的分水嶺再細分排序。代入14個問責官員在本月初所得數字,結果如下:

  1. 「續任率」高出67%者──曾蔭權
  2. 「續任率」介乎50%至67%者──廖秀冬;李國章
  3. 兩者不過半,但「續任率」高於「罷免率」者──葉劉淑儀;唐英年;葉澍;何志平;孫明揚;梁愛詩;王永平
  4. 兩者不過半,但「罷免率」高於「續任率」者──林瑞麟;楊永強;馬時亨;梁錦松
  5. 「罷免率」介乎50%至67%者──沒有個案
  6. 「罷免率」高出67%者──沒有個案

 

以上的數字,是根據18歲以上全港巿民的抽樣調查。基數不是登記選民,而「續任率」及「罷免率」的計算方法亦沒有撇除「棄權」及「不知道」者,與「實際」的「全民投票」結果肯定不會一樣。舉例說,林瑞麟的「續任」加「罷免」票只得41%,「投票」結果可能因為「選票」不過半而要「作廢」。另一方面,梁錦松的「罷免」票在撇除沒有表態者後又會超出67%,可能又有另外一番意義。

 

總而言之,在缺乏具民意基礎的任免機制下,又要倡導民意監察的話,最有效的方法,是根據不同的、公開的民意指標不斷量度問責官員的民望。當官員的民望臨近破產時,調查更加要直接了當詢問「某某應否辭職」。這些不是政治造勢,而是傳媒和民意監察者應盡的責任。

 

數表:問責官員在三項民望指標的表現*

 

0至100 支持度評分

假想投票 續任率

假想投票罷免率

工作表現 認許率

政務司司長曾蔭權

63.6

71%

5%

54%

環境運輸及工務局局長廖秀冬

60.9

59%

3%

45%

教育統籌局局長李國章

56.3

52%

11%

35%

經濟發展及勞工局局長葉澍

55.5

46%

7%

28%

工商及科技局局長唐英年

55.1

47%

9%

30%

保安局局長葉劉淑儀

53.0

48%

25%

41%

房屋及規劃地政局局長孫明揚

51.9

37%

15%

21%

民政事務局局長何志平

51.6

40%

13%

23%

公務員事務局局長王永平

49.6

27%

17%

13%

律政司司長梁愛詩

49.0

30%

27%

20%

衛生福利及食物局局長楊永強

46.6

29%

38%

21%

政制事務局局長林瑞麟

43.8

18%

23%

9%

財政司司長梁錦松

42.8

19%

46%

13%

財經事務及庫務局局長馬時亨

40.9

16%

39%

8%

* 有關數字在本月錄得,過往數字參閱《民意網站》。